La restructuration de la dette est la meilleure option pour le Sénégal

Sous la pression financière, les gouvernements essaient souvent de rembourser leurs dettes à tout prix, plutôt que de subir les conséquences d'un défaut de paiement, notamment la perte d'accès aux marchés internationaux des capitaux. Mais dans un rapport récent  publié par le Finance for Development Lab, nous montrons que pour le Sénégal aujourd'hui, cette approche représente un double pari très risqué.

Tout d'abord, le Sénégal parierait qu'il pourrait réaliser un assainissement budgétaire extraordinaire en un temps record, passant d'un déficit budgétaire primaire (hors paiements d'intérêts) d'environ 9 % du PIB en 2024 à un excédent de 2 % du PIB en 2028. Une telle consolidation revient en fait à courir un marathon au rythme d'un sprint, ce que seule une poignée de pays ont réussi à faire, généralement grâce à une manne exceptionnelle provenant de ressources naturelles. Dans ces conditions, ce ne serait probablement pas un pari judicieux.

Le deuxième pari aggrave le risque : celui que les créanciers continuent à considérer la dette du Sénégal comme viable – et continuent à prêter – tout au long de cet ajustement budgétaire. Là encore, les chances sont minces. Pour couvrir son déficit budgétaire et refinancer la dette qui arrivera à échéance en 2026-2028, le gouvernement sénégalais devrait lever 15 000 milliards de francs CFA (27 milliards de dollars), et on ne sait pas qui serait disposé ou capable de fournir un tel financement.

Le candidat évident serait le Fonds monétaire international, qui dispose de programmes destinés à soutenir les pays en crise, notamment en débloquant des cofinancements concessionnels, et qui offre des prêts à taux zéro aux pays à faible revenu. Mais les règles du FMI interdisent d'accorder des prêts aux pays dont la dette est jugée non viable, ce qui sera probablement le résultat d'une analyse de la viabilité de la dette du Sénégal.

Bien sûr, le FMI n'est pas le seul acteur en présence. Les pays du Golfe et la Chine ont parfois apporté un soutien financier important. Par exemple, 35 milliards de dollars d'investissements directs étrangers provenant des Émirats arabes unis ont permis à l'Égypte  de consolider ses réserves et de couvrir ses besoins de financement de 45 milliards de dollars en 2024-2025. Mais ce type de financement est toujours assorti de conditions. Plus le risque perçu est élevé, plus les conditions sont strictes, notamment en matière de privatisations douloureuses, d'exigences de garanties et d'autres concessions.

Une autre source de financement possible est l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), dont le Sénégal est membre. L'année dernière, le Sénégal a levé plus de 4 000 milliards de francs CFA, soit 20 % de son PIB, sur le marché régional de la dette de l'UEMOA. Si l'UEMOA peut continuer à assumer le risque de fournir des capitaux au Sénégal, le maintien d'emprunts d'une telle ampleur réduirait le crédit accordé au secteur privé et accroîtrait la vulnérabilité du système bancaire.

Compte tenu du faible espoir de voir un tel double pari porter ses fruits, le Sénégal pourrait envisager de négocier une restructuration de sa dette dans le cadre du Cadre commun pour le traitement de la dette au-delà de l'Initiative de suspension du service de la dette du G20. Il est certain que cette voie serait également semée d'embûches, car d'autres restructurations dans le cadre du Cadre commun se sont éternisées pendant des années. Néanmoins, des progrès ont récemment été réalisés dans les négociations avec le Ghana et l'Éthiopie, et une approche coopérative pourrait permettre une restructuration plus rapide pour le Sénégal. La Chine et la France, qui détiennent ensemble environ 70 % de la dette bilatérale du pays, devraient s'engager à traiter le cas du Sénégal le plus rapidement possible. Les dettes libellées en francs CFA devraient être épargnées afin d'éviter de déstabiliser la zone monétaire.

Les défauts de paiement sont toujours coûteux. Les créanciers privés cherchent à minimiser leurs pertes et les agences de notation reclassent les obligations du pays comme étant en défaut de paiement. Mais si le Sénégal réduit suffisamment son stock de dette, il pourrait finalement retrouver l'accès aux marchés internationaux des capitaux. Dans l'intervalle, les institutions internationales devraient fournir de nouveaux financements afin que le pays puisse continuer à investir malgré un accès limité aux marchés des capitaux.

Quelle que soit la suite des événements, la situation difficile du Sénégal offre des enseignements importants pour l'UEMOA, notamment en ce qui concerne la nécessité d'améliorer la transparence de la dette et la supervision bancaire dans toute la zone. Des mesures de sécurité plus strictes, similaires à celles adoptées par la zone euro après le déclenchement de la crise de la dette souveraine grecque en 2009, sont essentielles.

Le Sénégal n'a pas d'option indolore pour sortir de la situation difficile dans laquelle il se trouve actuellement. Mais en l'absence de liquidités abondantes et bon marché, tenter de rembourser ses dettes à tout prix serait plus dangereux – et, en fin de compte, plus coûteux – que de faire défaut. En lançant dès que possible des négociations de restructuration, le Sénégal pourrait au moins limiter l'impact sur les exportations et la croissance et s'engager sur la voie d'une solvabilité durable.
Abdoulaye Ndiaye est professeur adjoint d'économie à la Stern School of Business de l'université de New York. Martin Kessler est directeur exécutif du Finance for Development Lab.
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