PROGRAMMATION BUDGETAIRE 2027-2029 : Les angles morts d’une trajectoire

Le scénario central du DPBEP prévoit un déficit budgétaire ramené de 4,9 % du PIB en 2027 à 3,8 % en 2028, puis 3 % en 2029, conformément à la norme communautaire de l'UEMOA. Sur l'ensemble du triennat, les recettes de la loi de finances devraient atteindre 19 228 milliards FCFA contre 22 133 milliards de dépenses. La pression fiscale franchirait pour la première fois le seuil des 20 % dès 2027, portée par une Stratégie de Recettes à Moyen Terme misant sur l'élargissement de l'assiette plutôt que sur la hausse des taux.

C'est un scénario cohérent, documenté, appuyé sur une architecture institutionnelle réelle : réforme du Code général des Impôts, nouveau système SENTAX, généralisation de la facture électronique, création du Comité d'Orientation et de Suivi des Initiatives de Valorisation et de Recyclage d'Actifs. Sur le papier, tout tient.

Le problème, c'est que ce scénario repose sur un empilement d'hypothèses simultanément favorables, mais que les données du premier trimestre 2026, présentées dans le document lui-même, commencent déjà à contredire.
 

La Stratégie d'Urgence de la Phase de Redressement économique (SUPREC 25-28), baptisée "Jubbanti Koom” et censée porter la mobilisation des recettes, affiche des résultats préoccupants dès son premier trimestre d'exécution en 2026 : seulement 57,3 % de la cible trimestrielle atteinte, et à peine 31,4 % côté recettes douanières. La moins-value s'explique notamment par les difficultés de mise en œuvre de mesures pourtant annoncées comme prioritaires (taxe sur les jeux de hasard, prélèvement sur les transferts d'argent) freinées par des « défis d'assiette sur un périmètre de contribuables en cours d'identification ». Extrapoler une accélération de la mobilisation fiscale sur cette base relève, à ce stade, davantage du pari que de la certitude.

Le satisfecit affiché sur l'exercice 2025 (un déficit contenu à 6,4 % du PIB contre une cible de 7,8 %) mérite d'être nuancé. Il résulte en bonne partie d'une sous-exécution des dépenses d'investissement financées sur ressources externes, exécutées à seulement 72 % des prévisions. Autrement dit, une partie du « succès » budgétaire de 2025 vient moins d'une surperformance des recettes que d'une incapacité à décaisser les investissements prévus.

Ce phénomène s'aggrave même en 2026 : au premier trimestre, les investissements directement exécutés par l'État atteignent un taux d'exécution de… 0,3 % des prévisions annuelles. Un chiffre en partie explicable par la saisonnalité des marchés publics, mais qui illustre une faiblesse structurelle de la capacité d'absorption administrative (un risque largement aussi sérieux que la volatilité pétrolière pour la trajectoire 2027-2029).
 

 
Le DPBEP met en avant la discipline instaurée par la loi de 2022 sur les hydrocarbures : les recettes pétrolières et gazières alimentent prioritairement le Fonds intergénérationnel et le Fonds de stabilisation, à l'exclusion des dépenses de salaires. Un cadre institutionnel solide, effectivement.

Mais le document révèle aussi, dans le même souffle, comment le choc pétrolier de 2026 (lié au conflit au Moyen-Orient et à la fermeture du détroit d'Ormuz) a fait exploser les subventions énergétiques de 250 à 729 milliards FCFA, forçant le gouvernement à opérer des coupes budgétaires de 687,2 milliards FCFA, dont 386,3 milliards sur les seuls crédits d'investissement intérieurs. La « discipline pétrolière » côté recettes coexiste ainsi avec une vulnérabilité budgétaire aiguë côté dépenses, largement occultée dans la communication officielle du document.
 

Le résumé exécutif du DPBEP met en avant des indicateurs sociaux positifs choisis avec soin : gratuité de la dialyse étendue, couverture du plan Sésame élargie, prise en charge des césariennes en hausse. Ces progrès sont réels mais partiels.

Un indicateur bien plus révélateur, noyé dans le corps du texte, raconte une autre histoire : le taux de couverture des ménages inscrits au Registre national unique dans les filets sociaux s'est effondré de 49,7 % à 6,1 % entre 2024 et 2025 (soit une chute de 43,6 points de pourcentage) en raison de la suspension des paiements du Programme national de Bourses de Sécurité familiale. C'est un recul social majeur qui contredit frontalement l'affirmation selon laquelle « les transferts monétaires aux ménages pauvres sont maintenus et renforcés ».

Le tableau se complète par d'autres signaux inquiétants : le taux d'achèvement scolaire recule à l'élémentaire, au moyen et au secondaire ; le taux d'insertion des sortants de la formation professionnelle et technique s'effondre de 58,9 % à 33,5 % en un an ; l'accès à l'eau potable recule aussi bien en milieu urbain que rural, malgré des investissements en hausse. Ces données suggèrent un écart croissant entre les montants budgétaires alloués (2 697 milliards FCFA prévus sur l'axe « Capital humain » du triennat), et les résultats effectivement obtenus sur le terrain.
 

Le chapitre consacré aux risques budgétaires dresse un état des lieux préoccupant de plusieurs sociétés publiques. La Société nationale de Recouvrement (SNR) affiche des capitaux propres négatifs de 86,7 milliards FCFA pour un capital social de seulement 25 millions FCFA; Dakar Dem Dikk (DDD) cumule plus de 68 milliards FCFA de fonds propres négatifs. Télédiffusion du Sénégal (TDS) se situe également sous le seuil légal fixé par le droit OHADA, l'exposant à des dispositions de dissolution.

Ces situations représentent un passif contingent significatif pour l'État actionnaire. Or leur traitement dans le document reste largement procédural (des « mesures de restructuration envisagées » sans calendrier contraignant , ni chiffrage global de l'exposition budgétaire de l'État). Le risque de recapitalisations en cascade, comme celle déjà opérée pour la SONACOS (30 milliards FCFA convertis en prise de participation), n'apparaît pas provisionné de façon transparente dans le tableau d'équilibre du DPBEP.
 

Les finances locales affichent des taux d'exécution des recettes chroniquement faibles (57,4 % en 2024, 61,5 % en 2025), sans que les projections 2027-2029 ne semblent intégrer de correctif structurel. Les ressources espérées du programme PACASEN sont d'ailleurs explicitement exclues des projections faute de financement extérieur finalisé. L'ambition affichée de décentralisation et de « pôles-territoires » contraste ainsi avec la fragilité persistante des budgets locaux.
 

C'est précisément là que se situe l'écart : la synthèse en tête de document est sensiblement plus optimiste que ne le permettent les données détaillées qui suivent. La trajectoire vers un déficit de 3 % du PIB en 2029 est crédible sur le papier, mais elle repose sur quatre piliers dont la solidité reste à démontrer : une réforme fiscale dont les premiers résultats sont décevants, un programme avec le FMI non encore conclu, une capacité d'exécution des investissements historiquement défaillante, et une exposition non chiffrée aux passifs contingents des entreprises publiques et des partenariats public-privé.

Le risque principal qui pèse sur cette trajectoire n'est donc pas tant macroéconomique (il est bien identifié et documenté dans le chapitre consacré à la gestion des risques budgétaires) qu’opérationnel et institutionnel. Et c'est précisément cette catégorie de risque qui reste la moins bien quantifiée dans l'ensemble du document.

 
PRES (sés) comme des citrons


Consolidation budgétaire « sans austérité »? Sauf que l’austérité, elle est déjà là. Le DPBEP présente sa Stratégie de Recettes à Moyen Terme comme un modèle de retenue : élargir l'assiette plutôt que relever les taux, « sans alourdir la charge sur les contribuables déjà formalisés ». Cette formulation mérite d'être interrogée, car elle révèle en creux où portera réellement l'effort fiscal des trois prochaines années (et ce n'est pas sur les grandes fortunes).

La Contribution de solidarité économique, applicable aux opérateurs de mobile money et fixée entre 8 % et 10 % de leur chiffre d'affaires, cible un service utilisé au quotidien par une écrasante majorité de Sénégalais, souvent comme unique outil bancaire. La taxation des transferts d'argent, encore en difficulté de déploiement selon le document lui-même, vise pareillement les flux financiers du quotidien. À cela s'ajoutent la taxe sur les services numériques, la fiscalité foncière (dont le potentiel est estimé à 1,5 % du PIB) et surtout la formalisation progressive du secteur informel, qui représente 97 % des unités économiques du pays.

Le contraste est frappant : le document insiste sur la préservation des contribuables « déjà formalisés », mais l'effort porte précisément sur ceux qui étaient jusqu'ici hors du filet fiscal (informels, usagers du mobile money, petits épargnants et propriétaires modestes une fois le cadastre mis à jour). Ce sont rarement les catégories les mieux armées pour absorber un choc supplémentaire.

Cette pression fiscale diffuse s'ajoute à un contexte déjà tendu pour les ménages : une inflation projetée à 4,3 % en 2026, et un effondrement de 43,6 points du taux de couverture des filets sociaux du Registre national unique. L'austérité version macro (coupes sur l'investissement, gel de certaines lignes budgétaires) trouve ainsi son prolongement dans une austérité version micro, moins visible dans les tableaux d'équilibre mais tout aussi réelle : une compression progressive du pouvoir d'achat des catégories qui avaient le moins de marge pour l'encaisser.
Malick NDAW