L’Afghanistan sur la voie de l’autonomie

Depuis l’élection du président Ashraf Ghani en 2014, les montants d’aide à l’Afghanistan ont fortement baissé. Et l’aide octroyée n’a pas été distribuée pour vraiment promouvoir le renforcement des institutions publiques, les donateurs internationaux ayant tendance à contourner en grande partie l’État afghan, dans le financement de projets ponctuels et isolés. De 2002 à 2010, 82 % des 56 milliards $ d’aide à l’Afghanistan ont été dépensés par des institutions non étatiques.
Cette façon de faire est quelque peu justifiée. Les donateurs estimaient que l’État afghan était trop faible et trop corrompu pour utiliser efficacement leurs fonds. Et ils n’avaient pas tout à fait tort : le népotisme et les pots-de-vin continuent de sévir en Afghanistan.
C’est en partie l’héritage de l’ancien président Hamid Karzai. Au cours de son mandat, de 2004 à 2014, Karzai a échangé les postes les plus convoités dans les administrations nationales ou provinciales contre des appuis politiques et il a souvent assuré l’impunité à des fonctionnaires corrompus.
Malgré ces problèmes, la prestation de l’aide par l’État a stimulé l’économie intérieure et contribué au renforcement des institutions publiques.
Mais l’accent mis sur l’aide des institutions non étatiques a créé un secteur privé de biens publics qui, sur le plan budgétaire, est plus important que l’appareil d’État actuel de l’Afghanistan. Cet état de fait a freiné l’efficacité des institutions d’État, augmenté les coûts (en exigeant de multiples dispositions contractuelles) et dans certains cas, aggravé encore plus la corruption.
Un autre problème de l’aide de l’Afghanistan réside dans l’affectation des fonds. De 2002 à 2010, les donateurs ont engagé plus de la moitié de l’aide totale dans le secteur de la sécurité. L’aide au développement penche aussi vers les objectifs militaires, particulièrement dans les zones dangereuses. (Néanmoins, depuis la sortie de la plupart des unités de combat internationales au cours des deux dernières années, le problème de la sécurité s’est aggravé.)
Par ailleurs, 3 % seulement des sommes totales en aide ont été dépensées en éducation. Il n’est donc pas surprenant que 40 % des enfants d’âge scolaire ne fréquentent aucun établissement scolaire.
Le budget total des dépenses publiques d’Afghanistan pour les cinq prochaines années (de 2017 à 2021) est estimé à 60 milliards $. Mais, on constate, en moyenne, un déficit annuel de financement de 74 %. Les instances afghanes espèrent combler ce déficit grâce à l’aide étrangère. Pour mettre l’Afghanistan sur les rails de l’autonomie, il faudra un changement de cap de la part du gouvernement afghan et des donateurs.
Pour commencer, les donateurs devraient diriger une plus grande proportion de l’aide au budget et aux réseaux nationaux de l’État afghan. Cette idée n’est pas tout à fait nouvelle. En 2010, à la Conférence internationale sur l’Afghanistan à Kaboul, les donateurs se sont mis d’accord avec l’État afghan pour que 50 % de l’aide au développement soit affectée (excluant les dépenses militaires) au budget public et se sont aussi engagés à harmoniser leurs dépenses hors budget aux priorités nationales.
Mais l’accord n’a pas été assez loin pour rendre le budget de l’État plus important que celui du secteur privé sur le plan de la prestation des services (et ce n’est que certains donateurs qui ont atteint ou dépassé la cible). En fait, 75 % de l’aide totale au développement de l’Afghanistan devrait se faire dans le cadre du budget et des réseaux nationaux de l’État. Cet objectif pourrait et devrait être atteint d’ici 2018.
Évidemment, une telle stratégie ne peut fonctionner que si l’État améliore sa propre prestation de services publics, notamment en relevant le niveau de la fonction publique et en la libérant des pressions politiques. La bonne nouvelle est que le gouvernement Ghani a déjà reconnu les problèmes que représentent le népotisme, la corruption et la faiblesse des institutions et qu’il s’est engagé à s’y attaquer. Toutefois, jusqu’ici, les progrès sont lents.
Le gouvernement Ghani peut accélérer la cadence en créant un système beaucoup plus méritocratique pour le recrutement et la promotion des fonctionnaires. Il est essentiel d’adhérer à une politique qui ne tolère aucune corruption — surtout dans les ministères de la Justice, des Finances, du Commerce, des Mines, de la Police, de la Santé et de l’Éducation.
De plus, pour améliorer l’imputabilité et augmenter les revenus de l’État, le régime fiscal doit être réaménagé et renforcé. Les citoyens afghans par l’intermédiaire des organismes de la société civile et des donateurs internationaux peuvent jouer un rôle important pour pousser l’État à aller jusqu’au bout de l’instauration de telles réformes.
La dernière pièce du casse-tête afghan sera mise en place lorsque l’État et les donateurs achemineront l’aide vers les investissements dans des programmes dotés d’objectifs à long terme. Même si des mesures à court terme sont nécessaires pour stabiliser les choses, leurs retombées s’estomperont rapidement sans programmes à long terme qui visent à renforcer les institutions et à jeter les assises d’une économie dynamique.
La priorité doit être mise sur les investissements en capital humain, particulièrement en éducation et en santé, et dans les secteurs créateurs d’emploi comme l’agriculture. Le développement des secteurs de l’énergie et des infrastructures est également important, car il peut contribuer à étayer la croissance du secteur manufacturier et à assurer des recettes fiscales dont l’État ne saurait se passer.
Même si les défis que l’Afghanistan doit relever sont immenses, ils ne sont pas insurmontables. La prestation et l’affectation de l’aide améliorées, accompagnées de réformes profondes de la gestion gouvernementale et d’investissements avisés, peuvent mettre le pays sur la voie de la prospérité. Après des décennies de guerre et de chaos, c’est évidemment dans l’intérêt du monde entier.
Traduit de l’anglais par Pierre Castegnier
Nematullah Bizhan, ancien sous-ministre de la Jeunesse en Afghanistan, est associé principal de recherche au Programme de gouvernance économique mondiale de l’Université d’Oxford et un professeur invité au Centre des politiques de développement de l’Université nationale d’Australie.